НАС ОЖИДАЕТ "АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕВОЛЮЦИЯ"

Главная Жизнь 01:01 05 Марта 2003 0

На днях Министерство экономического развития и торговли направило председателю правительства многостраничный документ, содержащий предложения по административной реформе, которая должна коренным образом изменить систему управления в стране. Этот текст, не

Григорьева Т.

Напечатать

Административная реформа предполагает модернизацию всей системы исполнительной власти. Это касается и разграничения полномочий между федеральным центром и регионами, и кардинального изменения функций министерств, ведомств, комитетов, служб, агентств. Государственные органы должны быть разделены на три категории. Одни будут определять политику и разрабатывать правила игры (их можно назвать правоустанавливающими). Другие займутся регулированием и исполнением принятых решений. Наконец, третьи станут оказывать государственные услуги. Важно подчеркнуть, что у министерств вообще не останется функций надзора и контроля - этим займутся иные организации. По сути, будет создана новая структура власти.
Коррумпированность чиновников в России оценивается экспертами в колоссальную сумму - порядка 30 миллиардов долларов в год, или 10 процентов ВВП. Это следствие не только "смешной" зарплаты госслужащих, но и размытости существующих административных процедур. Очень часто чиновник может принимать решение по своему усмотрению и почти на любую "бумагу" дать ответ такой, какой ему заблагорассудится. Поэтому необходимо разработать, как и предусматривается новой программой социально-экономического развития на среднесрочную перспективу, четкие должностные регламенты для всех категорий госслужащих. Исчерпывающие функции, полномочия, регламенты должны, естественно, иметь и органы исполнительной власти.
- Однако всю эту работу следует начинать только после того, как будут решены основополагающие вопросы: определены границы вмешательства государства в хозяйственную жизнь, станет понятным каркас будущей структуры управления, - говорит, завершив разговор по "кремлевке", высокопоставленный чиновник, занимающий ответственный пост в одном из министерств. - Нельзя начинать строительство здания со стен. И при подготовке любой реформы сначала вырабатывается концепция, затем все остальное. А мы, похоже, стали обсуждать детали, не договорившись о главном. Смотрите: сегодня никто не даст точного ответа, какими будут в реорганизованной системе управления функции государства, за что конкретно оно будет отвечать на федеральном и региональном уровне, а за что - нет. В частности, государство по-прежнему цепляется за многочисленные неэффективные унитарные предприятия (ГУПы). Многие из них неконкурентоспособны и выживают лишь за счет предоставляемых государством льгот, отсрочек при уплате налогов, а также благодаря преференциям.
В упоминавшейся программе на среднесрочную перспективу есть специальный раздел, посвященный административной реформе. Он оставляет двойственное впечатление. Если говорить об общих тезисах, то звучат они привлекательно и современно. Справедливо утверждается, что "механизмы и структура исполнительной власти не претерпели значительных изменений, и это стало одним из основных тормозов на пути эффективного функционирования экономики, построения гражданского общества". Но если говорить о конкретных подходах, то здесь есть серьезные вопросы. Некоторые предложения, на мой взгляд, не продуманы, не проработаны, и поэтому реализация их может принести не пользу, а даже вред.
Скажем, в разделе 5.2. говорится о необходимости "повышения мотивации госслужащих, введения системы бюджетирования по результатам работы". Если расшифровать, то речь об увязке зарплаты чиновников с положением дел в той сфере, за которую они отвечают. Но невозможно представить, как это реализовать на практике. Ведь в подготовке значимого документа может участвовать много людей, например, специалист первой категории, ведущий специалист, зам. начальника отдела, начальник отдела, зам. начальника департамента, начальник департамента, зам. министра. Как же определить конкретный вклад каждого? Тем более что в среднесрочной программе указывается: "Действия лиц, принимающих решения и использующих в своей работе творческий потенциал (подчеркнуто мной. - В.Г.), не поддаются четкой регламентации". В общем, ерунда получается.
Другое дело, что необходимо расписать, образно говоря, каждый шаг чиновника, в хорошем смысле, регламентировать его деятельность (например, деловую бумагу должны рассматривать в течение суток, специалист обязан предупреждать начальство о возможных последствиях принятых решений, неукоснительно следовать закону, а не "целесообразности" или "интересам государства" и т.д.). Это вполне реально, чего не скажешь о "бюджетировании".
Не очень понятен также и тезис о том, что представителей структур гражданского общества следует вводить в состав коллегиальных органов. Будут ли участвовать общественники, скажем, при найме госслужащих, подведении итогов конкурсов на замещение вакантных должностей? Если да, то насколько профессиональным будет мнение, допустим, представителя правозащитной организации о деловых качествах нанимаемого в министерство специалиста по перекачке нефти?
Еще более интригующе выглядит предложение о том, что создаваемые "комиссии по вопросам служебного поведения и конфликта интересов будут включать представителей как государства, так и гражданского общества при численном преобладании последних (подчеркнуто мной. - В.Г.)". Зачем превращать представителей гражданского общества в членов приснопамятных комиссий парткомов, разбирающих "моральный облик" коммуниста?
Есть немало и других вопросов. Но задавать их некому. Документ Минэкономразвития, направленный непосредственно премьер-министру, создавался келейно, посторонних к тексту не допускают. Между тем в нем даже при беглом чтении можно обнаружить много небрежностей и даже элементарных ошибок. Например, в одном из разделов говорилось о Государственной налоговой службе, хотя она давно уже преобразована в Министерство по налогам и сборам. Пришлось серьезно поработать над документом в аппарате Белого дома, прежде чем папка была отдана Касьянову. Кстати, невычитанным, с ошибками и повторами, был представлен на заседание правительства и текст "Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 годы)". Вот лишь два примера. На 70-й странице: "Система оплаты труда госслужащих фактически дестимулируЮет их результативную активность и создает эффект отрицательного отбора..." (хотелось бы попутно обратить внимание и на перлы косноязычно-бюрократического стиля). Всего через несколько страниц новая ошибка: "Конкретизация этих механизмов должна быть обеспечена законодательно и предусматривать и предусматривать создание комиссий...". Сопроводительное письмо в правительство подписала первый заместитель министра экономического развития и торговли Эльвира Набиуллина.
Понятно, ни она, ни кто-либо другой из работников министерства не читал окончательного текста программы. Спешка, суета, непрофессионализм, низкий уровень подготовки документов характерны сегодня для большинства министерств. А что касается центрального аппарата Минэкономразвития, то здесь сосредоточен огромный штат работников: 1910 человек (еще 2 270 специалистов трудятся в региональных подразделениях министерства; одних только заместителей министра - 16). Казалось, можно найти хотя бы одного мало-мальски грамотного работника, чтобы он вычитал проект программы, прежде чем раздавать его членам правительства и выносить на рассмотрение кабинета. Дело не в опечатках, а в том, как готовятся у нас важнейшие документы.
Интересен и выбор головного министерства для проведения административной реформы - экономического развития и торговли. Созданное в 2000-м как флагман реформ, оно за 3 года своего существования не смогло сдвинуть с мертвой точки воз нашей экономики. Темпы роста затухают и никак не соответствуют амбициозным планам уже хорошо забытой "программы Грефа". Сырьевая составляющая крепчает, Россия просыпается и засыпает, сверившись с динамикой цены барреля нефти. Малый бизнес по-прежнему пробивается вопреки, а не благодаря "дебюрократизации". Вступление в ВТО в нынешнем году остается лишь теоретической возможностью. Министерство постоянно срывает им же предложенные и утвержденные правительством сроки разработки и внесения проектов законов и постановлений. Спешка, непроработанность стали нормой у птенцов "гнезда Грефа". Как бы не получилось с административной реформой то же самое, что и с другими новациями от Минэкономразвития.
Разработкой предложений по административной реформе руководит в Минэкономразвития первый заместитель министра Михаил Дмитриев, который до этого занимался социальной тематикой. На том направлении он не очень преуспел. Подготовленный под его эгидой первый вариант пенсионной реформы оказался крайне неудачным и был отвергнут в свое время на заседании правительства. В конце концов этим занялся Михаил Зурабов, и дело пошло. Тогда Дмитриев взялся за медицинское страхование. За короткое время трижды менял концепцию (сначала доказывал, что надо объединить фонды медицинского и социального страхования, потом стал убеждать, что не надо эти фонды объединять, и т.д.). Теперь первый зам. министра "брошен" на подготовку административной реформы. Поразительно разнообразие интересов Михаила Эгоновича. Если на этот раз у него вновь произойдет осечка, то, возможно, он займется военной или судебной реформой?.. Все это напоминает лучшие традиции советской номенклатуры: попавший в нее человек оставался там навсегда, даже если демонстрировал свою некомпетентность. Главное - лояльность по отношению к партии, которую в нынешних условиях заменили звучные словеса о приверженности реформам.
В одном из своих выступлений Дмитриев рассказал, как намечается повысить эффективность и качество работы управленцев: "Во многом это связано с планом комплексных реформ, отчасти возвращающих нас в советское время, но оно соотносится с критериями не традиционной политической, а скорее, хозяйственной советской бюрократии. Для более эффективной работы чиновничества трудно внедрить в административный сектор рыночные принципы конкуренции, поэтому мы заменили их квазирыночными, существовавшими в советской системе хозрасчета". Любопытный пассаж... А что же получится на практике? Представим, как будет работать "на хозрасчете", например, Минфин. Основная его "продукция" - проект федерального бюджета. Допустим, Государственная Дума внесла в него 100 поправок. Значит ли это, что "продукция" была недостаточно качественной и у министерства необходимо изъять в виде штрафа некую сумму из средств, выделенных ведомству?
Все-таки существенно различается работа в сфере управления и в строительной бригаде, где хозрасчет внедряется достаточно просто, обеспечивая повышение производительности труда. Михаил Дмитриев ссылается на опыт Новой Зеландии, но почему-то за скобками остаются эффективные механизмы управления в Великобритании, Германии, других развитых странах... Может, стоит изучить и их практику?
Административная реформа - цель благая, вопрос лишь в том, удастся ли достичь ее, не дискредитировав смысл и не потеряв по пути управляемость в структурах государственной службы. Дезорганизация в этой сфере дорого обошлась бы государству. Самая большая опасность заключается в том, что, начав новую широкомасштабную слабопродуманную реформу управления в стране, мы можем наломать столько дров, что померкнут и гайдаровские ошибки начала 90-х годов.
- Пока есть лишь общие подходы к проведению административной реформы, - говорит в заключение мой информированный собеседник, - а нужны детальные проработки. По сути, речь идет о втором и самом важном этапе кардинальных преобразований. В 1992-м мы во многом действовали по известному принципу: главное - ввязаться в драку, а дальше будет видно. Тогда много было тяжелейших ошибок. Не хотелось бы повторять печальный опыт. Для этого, вероятно, вместо засекречивания документов по той же административной реформе стоило бы привлекать к их обсуждению больше объективных специалистов.

Напечатать

Жизнь 00:03 / 11 Октября 2024 13389

Охота на ведьм

У россиян бешеный спрос на услуги колдунов, тарологов и нумерологов

Ирина Хмара, спецкор «Труда»

Труд

Фото: © Voller Ernst / Hermann Fuss, globallookpress.com

В Госдуме предложили карать по закону любителей навести порчу или приворожить любимого. Депутатов вдруг озаботило, что народ к колдунам, тарологам и нумерологам валом валит, спрос на их услуги бешеный —...