-Каждый раз на сложных поворотах российской истории вставал вопрос о государственной власти, новом административном устройстве страны. Произошла Октябрьская революция, и Россия, по существу, распалась. С помощью государственного устройства надо было скрепить ее, и была создана сначала Российская Федерация, а потом, в 22-м году -Союз республик. Говорят о неправильной национальной политике большевиков. Но надо все же отдавать отчет в том, что это была вынужденная мера, скрепляющая государство в границах бывшей России.
- Давайте подойдем ближе к нашим дням: новая перестройка стала историческим поворотом в жизни страны?
- Да. Со всей остротой встал вопрос о том, как в наших условиях сохранить единство страны. Мы еще не забыли Огаревский процесс, задачей которого было именно сохранение этого единства. Ведь еще при Горбачеве, в апреле - мае 90-го, были приняты два закона: автономные республики получили практически такие же права, как союзные. Для чего это делалось? Для того чтобы в Огареве они могли сесть рядом с союзными. Союзных тогда было 15, автономных - 20. Если они "за", то Союз сохраняется... Увы, история распорядилась иначе.
Следующий острый период - уже в новой России, 1991-1993 годы. Был провозглашен суверенитет России, и снова остро встала проблема сохранения единства государства. Дело в том, что сепаратистские настроения в регионах оказались достаточно сильны, и Россия могла повторить грустный путь Союза. В Конституции Тувы записали право выхода из состава России, в конституциях Саха (Якутия), Татарстана говорилось о приоритетном праве республик распоряжаться всеми ресурсами на своей территории, о верховенстве местных законов над федеральными.
- Но тогда все же удалось укрепить федеративные отношения?
- Это был сложный период, приходилось использовать непростые механизмы. Одним из способов сохранения единства стало подписание федеративного договора 92-го года. Этот договор теперь разве что ленивый не ругает. Но он сыграл свою роль. По договору области получали равные права с республиками. Это было компромиссное решение, и альтернативой ему могли стать разве что вооруженные конфликты. Не надо забывать: политика всегда есть искусство возможного. И когда приходится выбирать между развалом Федерации и сохранением ее единства, компромисс остается единственно приемлемым выходом.
- Таким же решением было подписание договора с Республикой Татарстан в феврале 1992 года?
- Вспомним, какая ситуация была в республике тогда. Республиканская власть столкнулась с массовым националистическим движением. Митинги в Татарстане собирали по две-три тысячи человек. Помню самый большой - в нем участвовало 50 тысяч. Звучали националистические требования, вплоть до полной свободы выхода из России. Но Шаймиев, мудрый политик, понимал, что делать этого нельзя. "Куда мы выйдем, - говорил он, - на небо?" А митинги эти были следствием того, что при советской власти территории не имели достаточных прав, их национальные интересы ущемлялись. И Шаймиев, понимая причины массового протеста, в то же время стремился избежать гипернационализма, превращения общественных движений в экстремистские. Главным было не втянуть республику в насильственное противостояние. Путь был опять же один - разумный компромисс.
Вот тогда и появился договор с Татарстаном. Ведь в Конституции РФ записано, что отношения в Федерации строятся на основе Основного Закона и договоров. Этот договор позволил избежать вооруженного столкновения, помог республике, в которой сложилась опасная ситуация, войти в конституционное пространство.
Вслед за Татарстаном появилась целая серия таких договоров - вскоре их было уже 40. Но времена изменились. И центральная власть, и республики приобрели опыт, явных проявлений сепаратизма уже не было. Готовили договоры в президентских структурах, никаких дополнительных прав субъектам они уже не давали. Кончилось тем, что губернатор Оренбургской области В.Елагин открыто сказал: зачем нужен такой договор, что он нам дает?
Только не надо думать, что Россия находится в каком-то особом положении. Согласование интересов Центра и регионов происходит постоянно во всем мире.
- Можно конкретные примеры?
- Пожалуйста. Возьмем Канаду. Демократическое, экономически процветающее государство, тем не менее и там отдельные регионы требуют себе большей самостоятельности. И отношения между центром и регионами канадцы регулируют теми же способами: изменяя полномочия субъектов, договариваясь о взаимных уступках. Есть у них, к примеру, провинция Онтарио - ей дано право на организацию своих силовых структур. В США штат Луизиана имеет право выхода - это бывшая французская территория, ее жители в свое время добровольно решили войти в состав Соединенных Штатов и при желании могут из них выйти.
- Но вернемся к нашим реалиям. Известно, кризис 98-го года подтолкнул территории к принятию ряда неправовых, неконституционных решений...
-Кризис больно ударил по экономике всех регионов, и они вынуждены были принимать меры, чтобы защититься. Томск, Новосибирск, Иркутск на какое-то время даже приостановили уплату налогов в федеральный бюджет, ввели запрет на вывоз продукции, кое-где началось административно-принудительное регулирование цен, были попытки установить контроль за финансовыми потоками. Короче говоря, уровень дезинтеграции стал достаточно высоким. И надо было принимать решения по совершенствованию государственного управления, укреплению властной вертикали.
- Этим и занялся новый президент...
- Владимир Путин прежде всего хотел укрепления исполнительной власти, для чего и создал институт полномочных представителей в семи округах, предоставил им право контролировать федеральные структуры на территории субъектов Федерации. Номинально эти структуры и раньше подчинялись Центру, а реально зависели чаще всего от местной власти. Если, к примеру, суды плохо финансируются и им доплачивают из местного бюджета, - могут ли они быть самостоятельными? Вот полпреды и должны взять все это под контроль, создать единое правовое пространство.
Полагаю, опасности сепаратизма, развала страны сейчас в России нет. Регионы уже взяли себе столько полномочий, что не всегда могут их "переварить". Есть, к примеру, в Саха (Якутия) своя авиакомпания, но республике уже трудно ее содержать - нет новых самолетов, оборудования. Она и свой водный транспорт хотела бы переподчинить государству - нет средств. О каком сепаратизме может сейчас идти речь, когда в стране действуют единые транспортные пути, единая банковская система, единая энергосистема? В этих условиях территории заинтересованы в укреплении того, что их связывает, а не разделяет. Ведь еще в 1996-м на одной из конференций Шаймиев сказал: придет время - и мы должны будем внести изменения в наше законодательство.
- Судя по всему, это время пришло?
- Да. И процесс идет довольно активно. Но при этом важно, чтобы то, что делается для укрепления вертикали власти, не навредило федеративным отношениям, а способствовало их укреплению. Для этого чиновникам из штата полпредов надо учитывать особенности регионов, межнациональных отношений в них, умело вести внутрироссийскую дипломатию. А мы подчас слышим, как руководителей субъектов Федерации и на совещаниях и в печати называют региональными "баронами"... Когда газеты дают заголовки "Кто в регионе хозяин?", "Проштрафившиеся главы регионов" - это не может не восприниматься зачастую как оскорбление. Почему, к примеру, мы пишем и говорим "Татария", "Башкирия", а не называем республики так, как записано в нашей Конституции - Татарстан, Башкортостан? Так удобнее в русской транскрипции? Но ведь не о нашем удобстве надо тут вести речь, а об уважении к жителям регионов.
- А есть примеры того, как полпреды способствуют улучшению отношений Центра с периферией, на деле помогают совершенствовать федеративные отношения?
- Можно сказать, представители президента приблизили Центр к регионам. Ведь нередко, чтобы попасть на прием в какое-нибудь федеральное ведомство, местным руководителям надо было неделями договариваться. Теперь есть полномочный представитель, он близко, к нему легче достучаться. И не только руководителям, но и другим активным гражданам.
- Как в целом относится к полпредам население регионов?
- По данным социологических исследований, на местах их поддерживают до 40 процентов жителей. Это немало. Но ведь не все. Многие просто не понимают, для чего эта структура создана. Нужно как можно быстрее принять закон о полномочиях полпредов. Тогда не останется места для слухов, которые сейчас будоражат людей: с помощью полпредов будут ликвидированы субъекты Федерации, в руках полпредов будет сконцентрирована вся власть... И еще важно: деятельность полномочных представителей президента должна оцениваться не по тому, каких успехов достигли они в администрировании, а по тому, как повышается благосостояние людей, снимаются ли национальные конфликты, снижается ли напряженность в отношениях между Центром и регионами. Вот тогда властная вертикаль поможет на деле улучшить федеративные отношения.